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      8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國預(yù)算法〉的決定》（以下簡稱《決定》），并重新頒布修訂后的預(yù)算法，《決定》自2015年1月1日起施行。新預(yù)算法全面貫徹了黨的十八大和十八屆三中全會精神，充分體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院確定的財稅體制改革總體要求，以及近年來財政改革發(fā)展的成功經(jīng)驗，同時也為進一步深化財稅改革引領(lǐng)方向，在預(yù)算管理諸多方面取得了重大突破。預(yù)算法是中國特色社會主義法律體系中的一部重要法律，是財政領(lǐng)域的基本法律制度。新預(yù)算法的出臺是國家法律制度建設(shè)的一項重要成果，更是財政制度建設(shè)具有里程碑意義的一件大事，標志著我國加快建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度邁出了堅實的一步。
      一、預(yù)算法修改的必要性和緊迫性
      原預(yù)算法自1995年施行以來，對于規(guī)范預(yù)算管理，推進依法理財，加強國家宏觀調(diào)控，促進經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮了重要作用。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制和公共財政體制的逐步建立，原預(yù)算法已不能完全適應(yīng)形勢發(fā)展的要求，主要是對預(yù)算內(nèi)容的完整性、預(yù)算編制的科學性、預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性、預(yù)算監(jiān)督的嚴肅性和預(yù)算活動的公開性等重大問題缺乏明確而嚴格的規(guī)定。此外，近年來在推進部門預(yù)算、國庫集中收付、收支兩條線、政府收支分類和預(yù)算公開等改革方面積累了一些成功經(jīng)驗，也需要用法律的形式確定下來。黨的十八屆三中全會確立了全面深化改革的總體目標，強調(diào)財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，提出要完善立法、建立現(xiàn)代財政制度。預(yù)算是財政的核心，現(xiàn)代預(yù)算制度是現(xiàn)代財政制度的基礎(chǔ)，是國家治理體系的重要內(nèi)容。因此，修改預(yù)算法，是規(guī)范預(yù)算行為，推進預(yù)算管理科學化、民主化、法治化的迫切需要，是深化預(yù)算制度改革、建立現(xiàn)代財政制度的必然要求，是依法治國、提高國家治理能力的重要保障。
      二、新預(yù)算法的重大突破
      我國財政改革秉承公共財政的理念。在財政功能上，處理好政府與市場的關(guān)系，財政的作用不“越位”、不“缺位”。在預(yù)算管理上，力爭做到預(yù)算完整，公開透明，科學有序，執(zhí)行有效，紀律嚴明。新預(yù)算法反映了上述現(xiàn)代預(yù)算管理的基本要素，是現(xiàn)代財政制度的重要組成部分。
      （一）完善政府預(yù)算體系，健全透明預(yù)算制度。
       近年來，隨著預(yù)算管理制度改革的不斷深化，我國已經(jīng)取消了預(yù)算外資金，所有財政收支全部納入政府預(yù)算，接受人大審查監(jiān)督。這一實踐符合現(xiàn)代預(yù)算完整性的要求，體現(xiàn)了建立全口徑預(yù)算的改革方向。因此，新預(yù)算法刪除了有關(guān)預(yù)算外資金的內(nèi)容，并明確規(guī)定：政府的全部收入和支出都應(yīng)當納入預(yù)算。預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算。同時對四本預(yù)算功能定位、編制原則及相互關(guān)系作出規(guī)范。
      公開透明是現(xiàn)代財政制度的基本特征，是建設(shè)陽光政府、責任政府的需要。近年來在推進預(yù)決算公開方面做了大量工作，取得了顯著成效。為鞏固和擴大這一改革成果并使之規(guī)范化、制度化，新預(yù)算法增加規(guī)定，除涉及國家秘密的事項外，經(jīng)本級人大或其常委會批準，預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報告及報表，應(yīng)當在批準后20日內(nèi)由政府財政部門向社會公開，并對本級政府財政轉(zhuǎn)移支付的安排、執(zhí)行情況以及舉借債務(wù)的情況等重要事項作出說明。各部門預(yù)算、決算及報表應(yīng)當在本級政府財政部門批復后20日內(nèi)由各部門向社會公開，并對其中的機關(guān)運行經(jīng)費的安排、使用情況等重要事項作出說明。
      （二）改進預(yù)算控制方式，建立跨年度預(yù)算平衡機制。
      原預(yù)算法規(guī)定預(yù)算審查的重點是收支平衡，同時要求預(yù)算收入征收部門完成上繳任務(wù)。于是在客觀上帶來預(yù)算執(zhí)行“順周期”問題，容易導致收入征收部門在經(jīng)濟增長放緩時，為完成任務(wù)收“過頭稅”，造成經(jīng)濟“雪上加霜”；而在經(jīng)濟過熱時，為不抬高基數(shù)搞“藏富于民”，該收不收，造成經(jīng)濟“熱上加熱”。這既不利于依法征稅，也會影響政府“逆周期”調(diào)控政策效果。根據(jù)十八屆三中全會關(guān)于“審核預(yù)算的重點由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展”的要求，新預(yù)算法增加規(guī)定，各級人大預(yù)算審查的重點是：預(yù)算安排是否符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的方針政策，收支政策是否可行；重點支出和重大投資項目的預(yù)算安排是否適當；對下級政府的轉(zhuǎn)移性支出預(yù)算是否規(guī)范、適當?shù)葍?nèi)容。為確保收入預(yù)算從約束性轉(zhuǎn)向預(yù)期性，新預(yù)算法要求各級預(yù)算收入的編制，應(yīng)當與經(jīng)濟和社會發(fā)展水平相適應(yīng)，與財政政策相銜接；各級政府不得向預(yù)算收入征收部門和單位下達收入指標。
       同時，為適應(yīng)經(jīng)濟形勢發(fā)展變化和財政宏觀調(diào)控的需要，新預(yù)算法強調(diào)，各級政府應(yīng)當建立跨年度預(yù)算平衡機制。各級政府一般公共預(yù)算按照國務(wù)院的規(guī)定可以設(shè)置預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，用于彌補以后年度預(yù)算資金的不足。各級政府一般公共預(yù)算年度執(zhí)行中有超收收入的，只能用于沖減赤字或者補充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。省級一般公共預(yù)算年度執(zhí)行中，如果出現(xiàn)短收，通過調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、減少支出等方式仍不能實現(xiàn)收支平衡的，經(jīng)本級人大或者其常委會批準，可以增列赤字，報財政部備案，并應(yīng)當在下一年度預(yù)算中予以彌補。這就為今后實行中期財政規(guī)劃管理，研究編制三年滾動財政規(guī)劃，并強化其對年度預(yù)算的約束留出了空間。
      （三）規(guī)范地方政府債務(wù)管理，嚴控債務(wù)風險。
       原預(yù)算法規(guī)定，“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字”。但實際上，地方政府出于發(fā)展需要，采取多種方式融資，已經(jīng)形成較大規(guī)模的地方政府債務(wù)。這些債務(wù)多數(shù)未納入預(yù)算管理，脫離中央和同級人大監(jiān)督，存在一定的風險隱患。為規(guī)范地方政府債務(wù)管理，按照疏堵結(jié)合、“開前門、堵后門、筑圍墻”的改革思路，新預(yù)算法增加了允許地方政府舉借債務(wù)的規(guī)定，同時從五個方面作出限制性規(guī)定：一是限制主體，經(jīng)國務(wù)院批準的省級政府可以舉借債務(wù)；二是限制用途，舉借債務(wù)只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出；三是限制規(guī)模，舉借債務(wù)的規(guī)模，由國務(wù)院報全國人大或者全國人大常委會批準，省級政府在國務(wù)院下達的限額內(nèi)舉借的債務(wù)，列入本級預(yù)算調(diào)整方案，報本級人大常委會批準；四是限制方式，舉借債務(wù)只能采取發(fā)行地方政府債券的方式，不得采取其他方式籌措，除法律另有規(guī)定外，不得為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔保；五是控制風險，舉借債務(wù)應(yīng)當有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源，國務(wù)院建立地方政府債務(wù)風險評估和預(yù)警機制、應(yīng)急處置機制以及責任追究制度。這樣既堅持了從嚴控制地方政府債務(wù)的原則，又適應(yīng)了地方經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，從法律上解決了地方政府債務(wù)怎么借、怎么管、怎么還的問題，有利于把地方政府融資引導到陽光下，建立起規(guī)范合理的地方政府舉債融資機制；有利于人大和社會監(jiān)督，防范和化解債務(wù)風險。